不紧凑城市的烦恼:如何填满那些大城小镇

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(图片来源:全景视觉)

经济观察报 宋馥李/文城市,是人类最伟大的发明。

爱德华·格莱泽在《城市的胜利》一书中说,正是城市的接近性使得交流的效率大幅提升,从而吸引了更多参与交流的人,并逐渐形成规模。

作为效率最高的空间载体,一栋现代化的摩天大楼里,可能同时发生着无数个方案推演,无数场商业谈判。人们集聚在狭小的空间内,却支配着全球的资本、商品在交易、流通。

中国改革开放四十年,是城市化的40年。人们涌向城市的脚步是那么热切:长三角,珠三角的城市,集聚了海量的人口、资本,成就了今天的城市体量,与世界城市相抗衡。

城市与人

今天,我们提出推进以人为核心的城镇化,这既是经济发展的结果,又是经济发展的动力。当一个新的城市或者街区,涌现川流不息的人群,迸发浓厚的商业气息,那当地的经济增长一定不会很差。反之,我们就该对它的城市化捏一把汗了。

但是,我们遗憾地发现了诸多城市化的悖论:一些城市建好了规模宏大的楼宇,却缺乏产业和人口;一些已然宣布饱和的城市,人们仍然对其趋之若鹜。

从南到北,从沿海到内地,从一线城市到小县城,众多新区新城,因空置率过高,人口吸引力不足,出现了空旷的楼宇和缺乏人气的街道,被冠以“空城”或“鬼城”的名头。

这些城市背后,无一不隐藏着房地产泡沫破灭、资金链条紧绷乃至断裂、城市发展缺乏产业支撑等诸多风险。

周其仁教授在北大国发院博士论坛上,对中国城市“摊大饼”的问题给出了良策,他主张用“紧凑城市”来解决城多人少的尴尬境遇。他认为,中国的城市摊的太大,需要收拢才能变成有活力的城市。

然而数据显示,过去五年中,中国仅有19个城市出现城缩人增的情况,绝大多数城市仍在开足马力扩建城市,各种新城和新区还在开疆拓土,且扩建速度远远超过人口增长速度。

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心在2013年的一项调研发现,全国各省市已规划超过3000个新城和新区,其中有20个省份中,平均每个市至少有一个新城新区,规划最多的城市是沈阳,共19个,而广东省平均每个市有1.78个。

近期,《中国城市建设统计年鉴2017》正式发布,我们得以从翔实的数据统计中去观察:从2013年到2017年,在这5年的时间里,这些快速生长的城市,究竟有没有实现预期的人口增长?

数据,让我们陷入了沉思。

进化论

人口一直是考量城市发展的重要指标,城市之间的人口流动,很大程度上是经济发展所驱动的。而合理的人口结构,也是城市可持续发展的动力。

目前,中国设市城市建成区面积超过100平方公里的城市已有128个,对比2013年增加22个。其中,山东、江苏、广东建成区面积较大的城市更多,从建成区总面积来看,广东省独占鳌头。

从排名靠前的城市也可看出,沿海开放省市基础建设较为发达,人口吸引力更强。北京、重庆、广州、天津、上海、东莞、深圳、成都、南京和西安这10个城市,其建成区面积是中国的TOP10,这既是历史成因,也是经济发展使然。

从2013年到2017年,就城市的建成区增长面积而言,一二线城市表现突出,也表明大城市的经济活力对外来人口的吸引力更强,人口的流入又加快这些城市的扩城速度。

但人口流入和城区扩张如何保持一个适度的比值?就是一个科学问题。过去五年,全国城市建成区面积增长率约为17.49%,人口增长率约为13.44%,可见中国城市建设都趋向于“先建设、后引人”。

从此次推出的紧凑城市榜来看,排在前面的城市,多为沿海和南方一些城市,尤其是上海,始终是中国最为紧凑的城市,空间利用效率最高。

对于城市而言,人口的增长代表着这个城市的发展潜力。以成都、重庆、西安、昆明为代表的西部城市,扩张速度十分明显。城区人口增长情况较好的是成都,增加近300万人口,并保持13.49%的年均增长速度。而反观北京、上海,增长明显乏力,北京已经宣称连续两年出现了人口下降,并归功于非首都功能疏解。

而另一方面,鄂尔多斯、张家港、韶山等城市建成区面积与城区人口不增反降,值得深思。这些城市的人口大多流向本省的省会城市,如何在与省会城市的角逐中找到优势,应是当务之急。

以曾以“鬼城”之名着称的鄂尔多斯为例,2013年到2017年,其建成区面积又增长了3.84平方公里,城区常住人口却减少了11.09万人。与其相邻的另一个城市乌兰察布,建成区面积五年间增加了10平方公里,常住人口却减少了3.41万人。

这些数据表明,空城化的隐忧,仍始终萦绕着这些城市。

那些不紧凑城市

作为紧凑城市榜的反面,不紧凑城市榜给我们的冲击或许更为直观。在不紧凑城市的前20名的城市,多数位于边疆省份,这些省份的城市,不同程度存在着不切实际的城市规划,在土地利用上贪大求洋。

城市建设按照人为的“预期”进行人口规划,是造成“空城”现象的“罪魁祸首”。正是基于对人口流入趋势的错误判断,才导致城市规划大手笔,基础设施投资按照这样的规划来实施,最后造成了严重的浪费。

而在城市建设中,同样存在很多误区,很多城市的规划盲目追求“高大上”,到处是绿地、生态公园、宽马路和大广场,这样的城市空间只会吸引城市白领,对于更广泛的传统产业的就业人口来说,没有留出与他们相适合的生存和就业空间。

国家发改委城市与小城镇研究中心首席经济学家李铁认为,这样的城市规划目标,实际上是发展房地产,因为城市景观和高大上的形象,与房地产的概念相匹配,这客观上就抬高了更多人口进入城市的门槛,形成了人口排斥的机制。

这种规划思路的结果,就造成了城市的不紧凑,人口流入难以实现,甚至是负增长。

即便在紧凑城市榜单里,违反规律的空城化仍然存在。以广州南沙新区为例。早在1993年,国务院批准设立南沙经济开发区,2012年批准《广州南沙新区发展规划(2012-2025)》。这份规划显示,2025年南沙经济开发区常住人口规模将达到230-270万人,而公共设施、市政基础设施等均按照300万人口规模进行配置,投入了上千亿的资金。

从确立南沙新区到现在,已经过去二十多年,但南沙新区的人口仅72.5万,现实人口增长趋势与预期还有遥远的距离。

这五年来,中国各城市建成区面积与城区人口差额不断扩大,城市扩建速度已经远远超过城区人口增长速度。

为了具体观测各城市建成区面积与城区常住人口之间的关系,我们定义了城区常住人口/建成区面积这一数值为城市紧凑指数,且紧凑指数小于0.5的为不紧凑城市。实际上,一平方公里容纳一万人,也是住建部通用的标准。《河北雄安新区规划纲要》就提出,以1万人/平方公里的标准,进行人口密度的控制。

澳门新葡亰手机版,澳门新葡亰手机娱乐网址,www.602.net ,数据显示,从2013年到2017年,全国建成区面积增加8370.1平方公里,然而城区人口仅增加5821.7万人,按上述标准,新建的城区面积中,仍然需要有2548.4万人的缺口。

2017年的数据显示,有44个城市的这一比值低于0.5,占样本城市的6.92%。这意味着,这些城市,存在强烈的空城隐忧。

从不紧凑城市榜单中可以看出,共有嘉峪关、吐鲁番、日喀则、石嘴山、钦州、鄂尔多斯、乌兰察布、金昌、营口、承德、拉萨、六盘水、连云港、衢州、威海、伊春这16个地级市入榜,其余城市都为县级市。

可见,中国地级城市建设规划有很大问题,这些城市大部分因其城市建设速度太快、人口增长乏力,而使得城市衰败和人口流失严重。

如何填满人

既然缺乏人气,当然就要想法设法吸引人口。从2017年开始,中国城市的所谓“抢人大战”称得上硝烟弥漫。但这些抢人大战,仍然是以学历为准入条件。

李铁认为,当一座城市制定的人才准入以学历为标准时,事实上对大多数城市服务人口形成了排斥,看待一个城市的扩张和发展,更重要的是看第二代第三代,城市的活力,取决于人口的低龄化和后代的受教育水平。

全世界绝大部分移民城市的成功,原因在于外来人口后代的受教育水平的提高,为城市人口提供了充足的高素质劳动力的后备军。

李铁认为,当前一些城市提出的城市人才准入条件,仍有强烈的短视行为,忽视了更有活力、与城市就业需求吻合的外来农业转移人口,实际上是等于放弃了城市的未来发展机会。

人们进入城市的脚本从未止步,如果一些在减少,那另一些肯定在增加。

从数据中可以看到,中国人口流动的大体趋势,仍然是从偏远的欠发达地区,向沿海、发达、省会城市流动。更为严重的是,中西部一些城市的产业机构,不能满足农村人口的劳务需求,人口仍纷纷流向大城市,这些城市的发展大大受限。

更有甚者,一些明明已出现了人口流失的城市,仍然在继续扩建城市,以辽宁沈阳、广东揭阳最为典型。

我们建立了指数变化模型,用以观测五年后不紧凑城市的变化情况。

初步预测,未来五年内,共有52个城市会沦为不紧凑城市,其中可能性最大的便是广东揭阳。在过去五年的数据中,其城区常住人口减少127.81万人,而建成区面积却增加28平方公里。而在数据变动趋势中,现有的“不紧凑城市”,仅有9个城市可能会摆脱空城隐忧。

从繁复的数据分析中,我们可以得出这样一个共识:城市的胜利,不是行政主导的造城运动的胜利,而应该是人们用脚步投票的胜利。在这只看不见的手的指挥下,政府顺势而为,就能成就一个区域经济新贵,一旦背离了市场逻辑,即使禀赋再好,也不会赢得未来。

(实习生汪文琪对此文也有贡献)

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